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                            行政案例|工程監理單位因未實施有效監理受行政處罰
                            發布日期:2017-04-06
                             
                             
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                            ????消防網訊

                            ??? 內容導讀:

                            ????有一類火災事故是由于生產作業的違法行為導致,這類事故一般由安全生產監督管理部門調查處理。根據《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定,較大事故由設區的市級人民政府負責調查。設區的人民政府可以直接組織事故調查組進行調查,也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。較大事故,負責事故調查的人民政府應當自收到事故調查報告之日起15日內作出批復。有關機關應當按照人民政府的批復,依照法律、行政法規規定的權限和程序,對事故發生單位和有關人員進行行政處罰,對負有事故責任的國家工作人員進行處分。本期推送一則對因未有效監理造成較大事故的行政處罰不服的行政訴訟案例,供讀者了解安全生產事故的調查處理。本案所涉火災事故為較大事故,安監局依據市政府作出的具有法律拘束力的批復,作出行政處罰決定合法。

                            ????文中配圖取自網絡,案例選自中國裁判法律文書網。

                            ????案件事實:

                            ????2013年11月10日,建設單位奧特林公司與監理單位順捷公司簽訂建設工程委托監理合同,委托順捷公司對改、擴建生產廠房工程實施全過程監理,監理方常駐代表為范某和朱某。同年11月12日,案涉工程在未辦理開工許可證的情況下開始施工,順捷公司開始對工程建設實施監理。11月20日,朱某勸阻乾達公司沒有拿到開工許可證不能進行施工。11月27日,順捷公司作為監理方派朱某等三名工作人員參加會議并在會議紀要上加蓋“順捷工程建設咨詢公司東方家具廠房工程監理項目部”的印章。12月3日上午7時許,案外人周某到達案涉工程施工現場,并于7時30分許按照施工單位乾達公司安全員秦某的安排起吊案涉工程7#倉庫工地基坑內的模板,進行挪移作業。秦某隨后回宿舍洗漱,未安排專業指揮人員和司索人員。周某將吊車??吭?#倉庫東側的路面上,進行四角支撐完畢后,將吊臂轉到正東方向開始作業,吊車正上方為220KV高壓線。同日7時50分許,周建國在進行第二次模板挪移作業時,吊車作業處突然連續發出“嘭嘭”兩聲巨響,并伴有巨大火球沿吊臂滾落,火球擊破西側1#倉庫一層玻璃窗,引燃存儲的席夢思,火勢迅速蔓延至整個倉庫。同日7時54分,消防部門接到火災報警后組織撲救,同日11時許,火災被撲滅。事故造成1#倉庫承租戶西蒙電氣損失為人民幣11793623元及其他租賃戶不同程度的損失。

                            ????“12?3”1#倉庫火災事故發生后,經市政府授權,組成了由崇川安監局、建設安監站等相關部門參加的事故調查組。2014年1月,事故調查組經調查取證、現場勘察、專家論證、綜合分析,形成了《東方奧林特家具有限公司1#倉庫“12?3”火災事故調查報告》,該調查報告認定順捷公司未對項目實施有效監理,在發現施工單位進行非法施工時未及時向有關主管部門報告,對該起事故負有次要責任,建議安監部門依據有關法律法規規定,對順捷公司給予行政處罰。調查報告同時建議對乾達公司、奧林特公司等單位及相關責任人員進行行政處罰,如構成犯罪由司法機關依法處理。2014年1月24日,市政府作出《市政府關于東方奧林特家具有限公司1#倉庫“12?3”火災事故調查結案的批復》,認定本案所涉事故是因建筑工地非法施工、冒險作業而引發的火災責任事故,修改了事故損失的表述、間接原因的第二點、事故防范及整改措施的第五點,并同意事故調查報告中的處理意見,增加了對責任人秦某的處理意見。

                            ????2014年8月14日,市安監局指定崇川安監局對案涉火災事故中事故發生單位及有關責任人員實施行政處罰。同年8月28日,崇川安監局就本案所涉事故對順捷公司立案調查。同年9月26日,崇川安監局辦理了行政處罰案延期結案審批手續。同年10月9日,崇川安監局對順捷公司發出《行政處罰告知書》、《聽證告知書》,告知對順捷公司違法行為的認定、擬將作出的處罰內容及所依據的法律規范,并明確了順捷公司有權進行陳述、申辯及要求舉行聽證。應順捷公司要求,崇川安監局于2014年10月29日舉行了聽證會。2014年11月25日,崇川安監局作出被訴行政處罰決定。順捷公司不服,向法院提起行政訴訟。

                            ????另查明,崇川安監局對案涉火災事故有關責任人員和單位均已作出行政處罰決定,對順捷公司的總監代表朱某的違法行為已移送市建設局處理。

                            ????爭議焦點:

                            ????監理單位順捷公司是否對案涉改擴建工程實施有效的監理,行政處罰決定認定事實是否清楚,處罰是否合法。

                            ????法律分析:

                            ????根據《建筑法》第七條規定,建筑工程開工前,建設單位應當按照國家有關規定向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證?!督ㄖこ淌┕ぴS可管理辦法》第二條規定,在中華人民共和國境內從事各類房屋建筑及其附屬設施的建造、裝修裝飾和與其配套的線路、管道、設備的安裝,以及城鎮市政基礎設施工程的施工,建設單位在開工前應當依照本辦法的規定,向工程所在地的縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證。工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程,可以不申請辦理施工許可證。按照國務院規定的權限和程序批準開工報告的建筑工程,不再領取施工許可證。案涉改擴建工程總造價1280萬元,也非按照國務院規定的權限和程序批準開工報告的建筑工程,顯然不屬于免予辦理施工許可證范圍的建筑工程,故案涉工程在辦理施工許可證后才符合開工條件?!督ㄔO工程安全生產管理條例》第十四條第二款規定,工程監理單位在實施監理過程中,發現存在安全事故隱患的,應當要求施工單位整改;情況嚴重的,應當要求施工單位暫時停止施工,并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的,工程監理單位應當及時向有關主管部門報告。順捷公司在案涉改擴建工程開工后就已經開始派駐監理人員實施監理活動,且在實施監理的過程中發現了施工單位存在未取得施工許可證就進行施工、存在影響施工安全的高壓線問題等安全事故隱患,其作為監理單位也向乾達公司開具了《監理工程師聯系單》,勸阻乾達公司停止施工,但乾達公司以趕工期為由繼續施工。作為案涉工程的監理單位,順捷公司應在勸阻無效后將該情形及時上報有關主管部門,而非繼續安排監理人員對施工現場實施監理,放任乾達公司的違法施工行為。順捷公司顯然未能完全履行其監理義務。

                            ????從崇川安監局提供的案件移送函看,崇川安監局只是在查明案件事實后發現朱某不具有項目負責人的身份,對朱某的違法行為不具備行政處罰的法定職責,故而移送至市建設局處理,并非認為朱某在履行監理職責的過程中沒有過錯。相反,正是因為朱某未能完全履行監理職責的行為與案涉火災事故存在因果關系,崇川安監局才對順捷公司進行處罰并將朱某的違法行為移送市建設局處理。況且,對朱某如何處理不能改變南通順捷公司未完全履行監理義務而對案涉火災事故負有的責任。

                            ????順捷公司作為涉案工程的監理單位,發現施工單位在施工中存在的問題并及時予以勸阻既是合同約定的義務,也是《建筑法》、《建設工程安全生產管理條例》等法律法規規定的法定義務。

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